TDLC: instrucciones discrecionales de la CMF pueden ser revisadas por libre competencia

El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) declaró que el Oficio Ordinario N° 59.888 de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), de 10 de mayo de 2024, no infringe el Decreto Ley N° 211. Ese oficio ordenó a Transbank cesar la prestación del servicio de adelantamiento de cuotas (ADC), mediante el cual los comercios podían recibir anticipadamente el monto total de ventas efectuadas bajo la modalidad de cuotas comercio, a cambio de una comisión.

Aunque el TDLC no acogió la tesis de Flow S.A., su razonamiento de mayoría dejó una regla relevante para mercados regulados: los actos administrativos discrecionales de la CMF pueden ser revisados por el TDLC cuando se alegue que producen efectos actuales o potenciales en la libre competencia. Para empresas del sector de pagos, PSP, adquirentes y fintech, la resolución confirma una vía de revisión, pero bajo un estándar exigente: deben acreditarse riesgos anticompetitivos significativos, concretos y sustentados en antecedentes.

Qué ocurrió

En 2024, Flow S.A., proveedor de servicios de procesamiento de pagos que opera como subadquirente, inició un procedimiento no contencioso ante el TDLC. La consulta buscaba que el tribunal determinara si el Oficio N° 59.888 de la CMF —que instruyó a Transbank a cesar la prestación del ADC— se ajustaba o no al D.L. N° 211.

El ADC consiste en que un operador o PSP paga anticipadamente al comercio el monto total de una transacción realizada en cuotas comercio, descontando una comisión por traer a valor presente los flujos futuros. La modalidad cuotas comercio, en cambio, permite al tarjetahabiente pagar en cuotas sin interés financiadas por el comercio, y no por el emisor de la tarjeta.

La CMF sostuvo que el ADC excedía el giro autorizado de Transbank como sociedad de apoyo al giro bancario y operadora de tarjetas de pago; que no era una actividad necesaria para el giro exclusivo de operador; y que tampoco había sido autorizada como actividad complementaria. Con posterioridad, la CMF instruyó a los operadores de tarjetas de pago a abstenerse de realizar ADC, aclarando que esa instrucción no afectaba la modalidad de cuotas comercio.

El TDLC declaró que el Oficio N° 59.888 no infringe el D.L. N° 211. Para llegar a esa conclusión, sostuvo que no se aportaron antecedentes suficientes para acreditar que la prohibición del ADC afectara en forma sustancial la capacidad competitiva de operadores, PSP o comercios, ni que generara efectos relevantes en consumidores.

La Fiscalía Nacional Económica (FNE) había concluido en el mismo sentido durante el procedimiento. Según la resolución, la FNE distinguió entre cuotas comercio y ADC, y estimó que la prohibición del ADC no afectaba la libre competencia, entre otras razones, porque existen operadores que ofrecen cuotas comercio sin ADC y porque los PSP y comercios pueden recurrir a alternativas de financiamiento.

La Corte Suprema también se había pronunciado sobre el reclamo de ilegalidad de Transbank contra la CMF. En sentencia de 3 de noviembre de 2025, Rol N° 56.773-2024, confirmó el rechazo del reclamo. Sin embargo, el propio TDLC precisó que ese control judicial se limitó a la legalidad de la actuación de la CMF y no al análisis de sus efectos competitivos, materia propia de la sede de libre competencia.

La regla de decisión del TDLC es acotada: una instrucción discrecional del regulador financiero puede ser revisada desde la óptica de libre competencia, pero solo será objetable si existen antecedentes graves o significativos de afectación competitiva.

Qué puede significar para tu empresa

Este fallo tiene dos lecturas. La más relevante para el mundo empresarial no es solo el resultado, sino el estándar que fija.

La primera lectura es operativa: desde la perspectiva de libre competencia, el TDLC no encontró antecedentes suficientes para objetar la orden de la CMF que impidió a Transbank prestar ADC. Para los comercios o PSP que dependían de ese servicio, el mensaje práctico es que deben evaluar alternativas de financiamiento fuera del operador regulado. El propio TDLC dejó constancia de que existen alternativas, como financiamiento propio, terceros financieros o intermediarios como fondos de inversión.

La segunda lectura es institucional. La mayoría del tribunal razonó que el Oficio N° 59.888 fue un acto interpretativo de la CMF respecto de si el ADC formaba parte del giro exclusivo de un operador de tarjetas. Esa determinación fue calificada como ejercicio de potestad discrecional, por lo que el TDLC se declaró competente para revisar su conformidad con la normativa de libre competencia.

Para PSP, adquirentes, operadores de redes de pago y empresas fintech supervisadas por la CMF, el precedente confirma una vía formal: si una instrucción discrecional del regulador altera materialmente sus condiciones de competencia, puede plantearse la cuestión ante el TDLC invocando el D.L. N° 211.

Pero esa vía tiene exigencias altas. El caso Flow S.A. muestra que no basta alegar una pérdida de diferenciación comercial o un eventual perjuicio a comercios y consumidores. Los efectos deben estar respaldados por evidencia fáctica, cuantificable y suficiente para mostrar un riesgo anticompetitivo significativo. En este caso, el TDLC consideró que los efectos alegados eran especulativos y no estaban sustentados en antecedentes del expediente.

Hay otro ángulo. La lógica del fallo puede ser relevante para otros mercados regulados, siempre que el acto administrativo cuestionado tenga un componente discrecional y efectos competitivos materiales. La resolución no convierte cualquier decisión regulatoria en revisable por el TDLC, pero sí confirma que el control de libre competencia puede coexistir con el control de legalidad cuando ambos examinan aspectos distintos.

Qué puedes hacer

Si tu empresa opera en el sector de pagos, adquirencia, PSP o fintech, esta resolución deja tres acciones concretas:

1. Revisar los servicios que dependían del ADC prestado por operadores: si tu modelo de negocio incluía ese servicio como insumo o complemento, mapear alternativas de financiamiento disponibles y comparar sus condiciones económicas, operativas y regulatorias.
2. Documentar desde ahora el impacto competitivo de instrucciones regulatorias: si la CMF emite instrucciones que afectan tus condiciones de mercado, registra evidencia desde el inicio. El estándar del TDLC exige antecedentes concretos y sustanciales; las proyecciones generales o hipótesis no bastan.
3. Evaluar cuidadosamente la vía del procedimiento no contencioso ante el TDLC: la resolución confirma que esa vía puede existir frente a actos discrecionales del regulador financiero, pero su éxito dependerá de que la afectación competitiva sea acreditable, significativa y no meramente especulativa.

Si necesitas evaluar el impacto de instrucciones de la CMF en tu modelo de negocios o en tu posición competitiva en el mercado de adquirencia y pagos, o revisar si tienes base suficiente para plantear una cuestión de libre competencia ante el TDLC, agenda una reunión con nuestro equipo.

Este contenido es informativo y no constituye asesoría legal.